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大柳塔镇级小城市培育试点综合改革评估报告

2018-12-25 10:19:22   来源:   点击:

大柳塔是全省首批四个镇级小城市综合改革试验区之一。为客观评价大柳塔镇级小城市综合改革试验区挂牌以来的改革进展、成效和不足,进一步加大改革试点推进力度,陕西省政府研究室、榆林市发展研究中心和榆林市委改革办组成联合调研组,先后赴大柳塔镇和昆山市张浦镇、宝鸡市蔡家坡镇等小城市改革试点调研,形成如下评估报告。

一、评估内容及方法

(一)评估内容

本报告依据省委办公厅、省政府办公厅《关于开展小城市培育试点的意见》(以下简称《意见》)和《榆林市神木县大柳塔镇级小城市综合改革试验区实施方案》(以下简称《实施方案》)确定评估内容及要求,对主要指标、重点项目、五项重点任务、五项扶持措施的实施情况进行评估。

(二)评估方法

通过实地调研、座谈讨论和查看资料,采取定性评估和定量评估相结合的方式进行综合评估。定量评估主要用于对主要指标及重点项目完成情况的评估;定性评估主要用于对重点任务完成情况和扶持措施落实情况的评估。

(三)评估期限

2016年9月—2018年6月。

二、综合改革内容评估

(一)主要指标完成情况

《实施方案》及2016年、2017年行动计划中涉及11项指标任务,2016年和2017年生产总值、城区建成区面积、常住人口等6项指标均达到目标要求,其中生产总值、居民人均可支配收入、常住人口城镇化率、户籍人口城镇化率两年均超额完成。

表一:大柳塔试验区主要指标完成情况

指标

单位

2020

目标

2016

2017


计划

实际

完成度

计划

实际

完成度

生产总值

(增速)

亿元(%)

340

(9以上)

300

340.39

113.5%

350

370

(8.7)

105.7%

入库县级收入

亿元

-

-

9.72

-

-

10.4

-

城区建成区

面积

平方公里

12

10.5

10.5

100%

10.5

10.5

100%

常住人口

万人

12

10.4

10.4

100%

10.6

10.9

102.8%

固定资产投资

亿元

-

-

9.32

-

-

17.28

-

居民人均可

支配收入

(年均增速)

元(%)

38000

(10)

24200

25013

103.4%

27000

27240

100.9%

第三产业增加值占GDP比重

%

23%以上

-

11.8

-

-

32.3

-

常住人口城镇化率

%

-

70

75.9

108.4%

75

76

101.3%

户籍人口城镇化率

%

-

68

69

101.5%

70

72

102.8%

备注:1.第三产业增加值占GDP比重2017年增长的主要原因是神华销售公司神木结算部从2017年起体现在大柳塔。2.固定资产投资中2017年起含神东公司部分。











(二)重点项目实施情况

2017年、2018年试验区规划实施了3大类共80个重点项目。截至2018年6月底,竣工项目13个,在建项目58个,未实施项目9个,分别占项目总数的16%、72.5%和11.5%。

表二:分年度重点项目实施情况

年份

项目数量 (个)

未实施

项目数

占比

(%)

在建

项目数

占比

(%)

竣工

项目数

占比

(%)

2017

33

6

18%

15

46%

12

36%

2018

47

3

6%

43

91%

1

3%

总  计

80

9

11.5%

58

72.5%

13

16%

表三:分类别重点项目实施情况

项目类别

项目数量 (个)

未实施

项目数

占比

(%)

在建

项目数

占比

(%)

竣工

项目数

占比

(%)

产业类

46

7

15%

32

70%

7

15%

基础设施类

22

0

0

16

72.7%

6

27.3%

社会民生类

12

2

17%

10

83%

0

0

总计

80

9

11.5%

58

72.5%

13

16%

(三)重点任务完成情况

1.经济结构转型

(1)工作进展:能化产业方面,祥荣兰炭二期电厂土建完成,凯泰鑫型煤及煤粉生产线、柳源高炉喷吹料生产线建成,白云化工硅锰合金产业园即将建成投产。特色新兴产业方面,东升科技和光能科技光伏发电项目并网发电。现代服务业方面,完成世界煤炭文化博览园项目总体策划方案和“互联网+”及工业品电商产业园项目方案编制工作。现代农业方面,油房梁休闲观光农业、敏盖兔休闲农业、刘家沟桃花源旅游“文化+现代农业”等项目正在开展前期工作。

(2)分析评价:与目标任务有较大差距。煤炭相关行业增加值占生产总值比重在90%以上,非煤产业没有实质性突破,新的经济增长点尚未形成。

2.城市发展转型

(1)工作进展:完成《大柳塔试验区小城市培育总体规划》编制。中大路至束鸡河快速通、武成功至西环路连接线建成通车,完成陕蒙跨境大桥前期工作。开展城乡环境卫生“三整治三提升”和“三乱两非”整治工作。国家山地水保科技示范园累计完成投资1亿元,绿化和附属设施基本完成。杨陈公路绿色长廊工程基本完工,共植树97.4万株。首期576套棚户区改造项目正在进行拆迁。污水处理厂及管网工程预计11月底前完工。

(2)评价分析:与目标任务有一定差距。城乡环境面貌有所改善,但采煤沉陷区和火烧隐患区尚未得到有效治理,城市公共服务和基础设施配套水平有待提升。

3.政府治理转型

(1)工作进展:新设立滨河南路、滨河北路、前柳塔、后柳塔、石圪台、李家畔、束鸡河等7个社区,14个行政村全部纳入社区管理。神东集团公司“三供一业”承接工作已完成调研摸底。

(2)评价分析:基本完成目标任务。

4.公共服务转型

(1)工作进展:神东总医院加挂试验区人民医院,启动创建三级乙等医院工作。神东文体中心加挂试验区图书馆,免费向市民开放。市民服务中心建成投运。

(2)评价分析:与目标任务有一定差距。户籍人口占常住人口比重仅为10%,公共文化资源和教育、医疗、养老等优质民生资源严重匮乏。

5.辐射引领协同化

(1)工作进展:形成《呼包鄂榆城市群大乌经济协作示范区初步方案》。

(2)评价分析:与目标任务有较大差距。资源、资金外流严重,对周边地区的辐射带动能力较弱。

(四)扶持措施落实情况

1.扩大管理权限

(1)工作进展:承接神木市下放行政权力337项,其中委托83项,交办254项。神木市工商局大柳塔分局,大柳塔食药监所,以及学校、幼儿园和中心卫生院交由试验区管理。

(2)评价分析:与目标任务有较大差距。财政支配权、行政执法权没有落实到位,存在“放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放”的现象,暂不具备县级经济社会管理权限。

2.优化机构和人员设置

(1)工作进展:四套班子主要领导全部高配。设立“四办五局一中心”,主要负责人配备到位。

(2)评价分析:基本完成目标任务。

3.强化财税金融支持

(1)工作进展:形成《大柳塔试验区财政体制改革总体方案》。注册成立城市投资经营公司。小城市培育基金正在注册登记,省财政、神木市财政配套资金全部到位。

(2)评价分析:与目标任务有较大差距。试验区转型缺乏有力财政保障以及有效融资手段。

4.强化土地要素保障

(1)工作进展:完成采空塌陷区和火烧隐患区治理面积约2.6万亩,恢复以林地和耕地为主。

(2)评价分析:与目标任务有较大差距。建设用地短缺问题依然十分突出。

5.合理调整行政区划

(1)工作进展:中鸡镇李家畔村、束鸡河村划归大柳塔,孙家岔镇的刘家沟二组、三组和四组并入束鸡河行政村划归试验区,行政管辖面积由374平方公里扩大到508平方公里。

(2)评价分析:基本完成目标任务。

三、总体评价

(一)基本结论

主要经济指标完成情况良好。重点项目整体推进缓慢,建成项目以基础设施项目为主,产业类和社会民生类项目建成较少。五项重点任务完成情况未达预期,特别是生态环境没有明显改善,城市功能及配套设施欠账较多。五项扶持措施基本落实到位,但财力不足和用地短缺等关键问题尚未破解。总的看,试验区改革发展制度框架基本搭建完成,发展思路、重点任务明确,但“市直管、计划单列、县级负责”的管理体制没有理顺和落实,转型的主动性、示范性不足,改革的深度、广度不够,生态环境、城市建设与群众期望还有很大差距,以目前的管理体制、发展路径和工作力度,尚难以肩负为全市探索资源型城市主动转型之路的历史使命。

(二)改革成效

1.发展地位全面提升。编制完成《大柳塔试验区小城市培育总体规划》,明确了“中国煤炭工业第一镇、国家矿山生态文明示范区”的总体发展定位和“3310”[1]发展思路。行政管辖面积由374平方公里扩大到508平方公里,辖区人口超过10万人,四套班子主要领导全部高配。大乌蒙陕合作示范区被纳入呼包鄂榆城市群,试验区进入国家级城市群发展战略。

2.经济实力稳步增强。2017年实现生产总值370亿元,经济总量仅次于神木、榆阳,超过靖边、定边两县,经济总量、财政收入超过南六县总和(2017年南六县共实现生产总值308.79亿元、地方财政收入6.23亿元)。以“十大重点战略项目”为牵引,出台了大柳塔试验区招商引资“一事一议”实施意见,实施了神大快速通道(何敏段)、国家山地水保公园、白云化工硅锰合金等一批重点项目,挂牌以来累计完成固定资产投资突破20亿元。

3.重点改革有序推进。形成神木市支持大柳塔开展财税体制改革总体方案,财税体制改革取得新进展。成立大柳塔城市投资经营公司、兴柳实业公司和小城市培育基金,搭起城市转型市场化平台。启动国家(大柳塔)矿山复绿示范区创建工作,矿区生态文明建设步入新阶段。

4.城乡面貌显著改善。深入开展城乡环境卫生“三整治三提升”前三阶段工作,清除城矿区垃圾5万余吨,清理非法储煤场55处、非法砂石料场25处、废旧物品回收场所21处,拆除违法建筑18万多平方米、违规广告牌匾4500余块,城乡环境有了较大改善。

5.社会治理有效提升。公开招聘47名社区工作人员,设置65个社区网格,14个行政村全部纳入社区管理,“社区带村”和网格化管理相结合的社会治理新模式基本形成。市民服务中心启动运行,开设38个服务窗口,工作人员50名,日均服务200—300人次,群众办事更加便利。

(三)存在问题

1.管理体制亟待完善。一是现有机构设置不合理。“四办”工作重叠,人大办、政协办工作量较少,机构闲置,“五局”承担工作繁重,经济发展与财政局对应神木市12个部门,许多工作不具备开展条件。相较而言,张浦镇将原有34个单位重组为8个职能机构,撤销镇以下办事处,机构设置扁平化,精简约76%。二是缺乏有效财力保障。挂牌至今仍实行乡镇报账制,效率低而且制约多。试验区尚未设立一级财政和金库,税收分成政策不能落地。现有市场平台都由神木市国资委管理,决策程序复杂,试验区政府投融资行为没有主导权,导致项目上马困难。而张浦镇和蔡家坡镇(开发区)早已建立“划分收支、核定基数、超收分成”的财政管理体制。三是缺乏必要的执法权限。试验区承担着繁重的社会治理责任,但在安全监管、环保执法、矿产资源管理等领域缺乏抓手,严重制约社会治理成效。

2.产业转型亟待推进。一是煤炭产业的低门槛和高回报所产生的“挤压效益”,导致大柳塔“一煤独大”的产业格局难以扭转,煤炭开采行业占工业总产值的比重达90%以上,新产业新动能还是空白,可持续发展能力不足。相较而言,蔡家坡镇虽然只有260家企业(大柳塔试验区有厂矿企业400多家),但已形成汽车及零部件产业、文旅产业、建筑建材、机电模具等多业并举、多点支撑的产业发展格局。二是试验区水资源紧缺、建设用地匮乏,刚性要素制约日益凸显,特别是因采空塌陷和压覆资源问题,试验区内甚至找不到10亩以上的连片建设用地,产业园区规划建设起步艰难。三是神东集团在推动试验区转型方面不够积极主动,尚未布局煤炭资源转化项目,依托煤炭开采的生产性服务业没有发展起来。

3.发展空间亟待拓展。试验区85%以上都是资源压覆区、采空塌陷区或火烧隐患区,城乡建设用地3610.17公顷,仅占国土面积的7.1%。以试验区计划投资500万元的垃圾中转站为例,符合项目条件的地点要么是煤矿井田,要么是采空塌陷区和火区,选址迟迟无法确定,导致占地仅5亩的项目至今不能开工建设。

4.生态环境亟待改善。一是空气污染严重。火烧隐患区长期得不到有效治理,加之上游乌兰木伦镇煤制油项目大量无组织排放,试验区空气污染严重。二是河流水体污染严重。流经试验区的乌兰木伦河和勃牛川上游内蒙古境内布局了大量化工企业,工业污水、生活污水直排,水体水质一度处于劣五类。三是采空塌陷区和火烧隐患区得不到有效治理。试验区内形成采空塌陷区和火烧隐患区160多平方公里,占到国土面积的32%,且每年以15-20平方公里的速度增加,直接导致地面塌陷、房屋裂缝和地下水渗漏。而已批复的12个综治项目开挖后长期停工,导致地表二次破环,采空区长期得不到治理,同时由于治理过程中回收的边角、残留煤炭资源处置权属不明,致使进一步治理工作也无法开展。

5.公共服务亟待提升。供水方面,试验区居民及神东公司职工的生活饮用水水源主要由矿井采空区水和少量河道渗水供给,生活饮用水部分指标不能满足国家生活饮用水卫生标准,存在水质安全隐患。供热方面,试验区供热尚未实现全覆盖,目前实现集中供热的神东公司(小区)也因热源不符合环保要求面临停止供热的问题。道路方面,试验区内至今没有一条高速公路,由于采空塌陷,部分村组至今没有通村油路,大石路、郭敏路等干线公路等级偏低、路况较差,存在较大安全隐患。此外,教育、医疗条件及周边环境较差。城区内没有广场、公园、停车场等公共活动场所,文化馆、体育馆等场馆建设至今没有启动,群众精神文化生活需求得不到满足。

表四:大柳塔与蔡家坡、张浦镇级小城市综合改革试点工作对照表

 改革试点

 

对比事项

大柳塔

蔡家坡

张浦

GDP(2017年)

370亿元

143亿元

218亿元

常住人口

10.4万人

23万人

10.7万人

面积

507平方公里

208平方公里

116.27平方公里

赋权增能

方面

首批337项行政权力实现下放承接,但很多权限空转。

126项减为73项,选择性下放、承接。

665项减为135项,选择性下放、承接。省政府法制办发文确保放权合法性。

机构设置

方面

设置“四办五局一中心”,顺利组建运行。驻柳行政事业单位管理体制逐步理顺。10个机构为副科级,适当增加了编制。

理顺县、区、镇三者关系,镇园融合,县委书记、县长兼任管委会党政一把手,10个机构为正科级。经开区负责项目等,镇负责社会事务、信访维稳等。

将原有34个行政机构和事业单位进行整合重组,组建8个职能机构,综合局和审批局是正科,其他是副科。机构整体精简76%。

财税改革

方面

经榆林市委深改会讨论原则通过。基数内神木、大柳塔按4:6分成,超出部分留大柳塔。土地、林业等所有收费留大柳塔。

土地出让、现有基数内地方财政收入全部划拨蔡家坡,超收部分按县镇15%、85%分成,县财政每年另补贴1000万元。

核定基数、收支挂钩、超收分成、专项补助,以2011年为基数,2012年县级留存部分全额返还,以后每年递减10%。土地出让金县级留存部分全额返还。

新型城镇化方面

基础设施、棚户区改造等逐步推开,“双创”工作启动。城镇化率76%。

持续完善水电路气讯等基础设施,落实农业人口市民化政策。城镇化率59%。

“智慧张浦”建设成效明显。城镇化水平相对较高。

产业发展

特色化方面

95%靠煤炭产业,亟待培育资源加工、劳动密集、大工业配套等特色产业。厂矿企业400多家。

形成汽车及零部件产业、文旅产业、建筑建材、机电模具等多业并举的产业发展格局。企业260家。

依托德国园区为载体,以制造业为基础,用工业反哺城镇。园区有欧美企业130多家。

公共服务

均等化方面

中小学7所、幼儿园3所,二甲医院1家、专业医院3家。

医院12家(二甲3家)、卫生院4家,高中1所、初中4所、小学20所、幼儿园40所、企业子校4所。

中、小学8所、幼儿园13所,医院1家、社区卫生服务中心及服务站16个。

治理体系

现代化方面

7个社区14个行政村,100多个网格。推行“社区带村”和网格化管理。

9个社区21个行政村,打造“镇、社区、村”三级公共服务平台。

下辖25个行政村,社会治理体系完善。

辐射引领

协同化方面

蒙陕交界处,积极推进蒙陕合作示范区建设。

位于西安和宝鸡之间,交通便捷,区位优势明显。

位于上海、苏州、昆山之间的三角地带,是长江三角洲对外开放重要城镇。

四、对策建议

今年3月,市委书记戴征社专题调研大柳塔试验区工作,提出试验区要抢抓呼包鄂榆城市群发展机遇,充分释放省上支持试验区发展的政策红利和资源开发高峰期的资源、资金红利,担负起全市转型升级破题、探路的重要使命,完成好产业转型、生态修复、城市崛起三大转型任务。当前,试验区正处在转型升级的关键期,肩负着更为迫切、更为重要的转型示范任务,鉴于试验区的经济体量、承担的改革任务,在享有县级经济社会管理权限的基础上,可以探索按照计划单列市模式设计大柳塔管理体制、行政职权等,赋予试验区更大的自主权,全力支持试验区探索出一条可复制、可推广的资源型城市主动转型之路。建议近期重点抓好以下六方面工作:

一是简政放权增能。赋予与发展相适应的管理权限是小城市培育试点的核心,要进一步赋权增能,扩大大柳塔镇经济社会管理权限。深化落实“市直管、计划单列、县级负责”管理体制,除人事任免权外,对试验区经济社会管理权限做到应放尽放,对于下放的权责要反复调整优化,不能一放了之,确保试验区接得住、接得稳、接得好。学习借鉴江苏省为试点镇设立一级财政、一级金库的做法,进一步深化财税体制改革,按照“核定基数、超收分成”的原则,加快设立试验区一级财政,促进税收分成政策落地落实,强化转型升级的财力保障,也为试验区承接好神东集团“三供一业”工作提供有力支撑(初步测算运转经费每年达1.34亿元)。借鉴龙港等地经验,整合优化现行机构设置,探索推行“大部门”制,减少层级、精简机构、节约成本、提高效率。

二是加强生态治理。生态环境治理是试验区综合改革成功与否的先决条件。要以国家矿山生态文明示范区创建工作为牵引,组建专业化国有公司,统筹开展全域采空塌陷区、火烧隐患区和河道综合治理。要突出做好采煤沉陷区和火烧隐患区的治理工作,提请榆林市人大将矿山生态修复列入地方立法计划,明确治理过程中回收的边角、残留煤炭资源处置权属及治理后土地利用问题,整合试验区境内已批复的12个综治项目,全部交由试验区专业国有公司统筹实施,确保采煤沉陷区和火烧隐患区2年内全部治理到位。要夯实区内企业生态治理责任,设立矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金。鼓励神东集团围绕煤炭开采、生态治理业务建立专业服务公司,帮助民营小型煤矿实现绿色、高效开采。

三是拓展发展空间。一方面要做好“增量”。整合大柳塔试验区、乌兰木伦镇、神东集团三方力量,积极推动陕蒙大乌经济协作示范区建设,加强在经济社会各领域合作,建立利益共享、责任共担、融合发展的合作机制,打造基础设施互联互通示范区、产业协作共建共享示范区、省际小城市一体化示范区和资源型城市生态复绿协作示范区。另一方面要盘活“存量”。对于试验区内历史遗留工矿废弃地复垦、增减挂钩节余的用地指标和盘活的土地存量指标,以及采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理土地,全部交由试验区统一规划利用,转换为工业用地或建设用地,解决建设用地瓶颈。

四是推进产业升级。抢抓煤炭开发高峰期的资源红利,以资源换项目、换转型。依托蒙陕合作试验区,按照“镇园一体”模式,规划建设产业转型园区、物流园区和商贸流通示范园区,加快建设项目集聚、产业转型的平台和载体,大力发展加工制造、商贸物流、文化旅游等接续产业。依托神东集团的煤炭转化业务资源,争取落地一批煤炭转化项目。依托良好区位优势,着力打造高水平商贸物流园区,培育一批具有核心竞争力、综合服务能力强的物流企业。依托人口优势,大力发展城市商业,在城区内规划建设大型商业综合体。依托独特工业旅游资源,推动世界煤炭文化博览园旅游项目尽快落地,打造世界级工业旅游煤炭体验地。加快设立试验区转型发展基金,用市场化手段撬动社会投资。

五是补齐城市短板。借鉴国内外资源型城市和经济发达地区镇级市转型发展经验,按照国内一流标准完成城市总规修编工作,全面提升城市品位和功能。加强与榆林、神木的连接,开通包头经东胜、大柳塔、神木至榆林的客运列车。加大民生设施升级改造提升力度,实现城区集中供热全覆盖,实施引水工程解决缺水问题。通过与国内一流的高等院校和医院开展合作办学、办医,打造陕蒙接壤区教育、医疗新高地。加快养老服务设施建设,全面推行居家养老社区服务模式。用好小城市培育基金和城投公司平台,拓宽城市建设融资渠道。

六是夯实改革举措。试验区综合改革已经进入深水区,剩下的都是难啃的硬骨头,各个层级要各负其责、联动协作、合力攻坚,才能实现试验区转型发展。市级层面要强化大柳塔镇小城市培育试点工作领导小组职能,发挥好统筹协调的作用,帮助试验区协调中省相关部委厅局,切实解决改革过程中遇到的重大问题。神木市要发挥好牵头抓总的作用,进一步理顺试验区管理体制机制,支持帮助试验区设立一级财政,有效下放经济社会管理权限,加大财政、项目、土地等方面的支持力度,营造有利于试验区改革创新的宽松政策环境。试验区要发挥好先行先试的作用,以重大改革为牵引,建立高效、灵活、顺畅的运行机制,采取超常规手段,创造性地推进改革、开展工作,着力破解环境、要素资源瓶颈,切实做好转型升级这篇大文章。



[1]指聚焦“城市更新、产业转型、生态修复”三大历史使命,以打造“以煤为基的资源加工利用产业集群、新兴非煤产业集群、资源型地区复绿和综合治理的生态产业集群”三个“百亿产业集群”为载体,以十大战略支撑项目为支撑。


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