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“三集中三到位”改革亟待加快推进

2018-12-25 10:28:36   来源:   点击:

“三集中、三到位”改革,即将分散在部门的行政审批、公共服务事项向一个内设机构集中,行政审批机构向政务服务中心集中,审批事项向电子政务平台集中,做到事项进驻大厅到位、授权窗口到位、电子监察到位。“三集中、三到位”是把“放管服”改革推向纵深的关键环节,是优化提升营商环境的重要举措。针对我市“三集中、三到位”改革相对滞后的实际,市优化提升营商环境调研问效组于9月18日至21日赴米脂、子洲、清涧、佳县、神木、府谷、定边、横山等8县市区调研,现场查看县、乡、村政务(便民)服务中心(室)运行情况,与相关部门座谈交流,以期全面了解改革过程中存在问题,探寻解决对策建议。

一、改革进展情况

根据《榆林市深化简政放权放管结合优化服务改革实施方案》的文件精神,对比实际了解的情况,我市的“三集中”仍然处于行政审批机构向政务服务大厅集中的阶段,“三到位”中留下了审批窗口授权到位这根最难啃的“骨头”。我市的“放管服”改革进入了攻坚突破期。

(一)“三集中、三到位”改革取得积极成效。目前,各县市区行政审批事项、公共服务事项、便民服务事项已全部梳理到位,行政审批职能已集中到一个岗位,“第一个集中”全部完成;行政审批人员正在加快向政务服务中心集中,即将完成“第二个集中”。审批事项正在有序进驻大厅,神木、米脂等部分县市行政审批事项进驻政务大厅比率超过95%;各调研县区已经给进驻大厅的窗口签发了行政审批授权书,大多数县市区政务大厅启用了行政审批专用章,正在完善授权到位;电子监察系统除子洲县因洪灾中断正在重建以外,其他县市区电子监察全部到位,基本实现监察到位。

(二)县乡村三级政务服务体系标准化建设正在加快建成。县级政务服务中心建设方面,北部县区到今年年底政务大厅面积都将超过5000平米,同时能够实现配套设施齐全;南部县除绥德县外,其他各县正在积极筹资改扩建政务大厅,到年底前均能超过3000平米。目前,各县级政务服务中心的导办台、抽号机、填写台、休息座椅、饮水机等便民设施一应俱全,基本能够满足服务需求。乡镇便民服务中心建设方面,神木市基本完成了乡镇便民服务中心标准化建设工作,其中大柳塔镇便民服务中心面积达到2000平米,7个经济较发达的镇达到500平米,其余乡镇200至300平米不等。其余县区根据财政状况,选取3-7个乡镇先搞试点,分批次建设,面积30-200平米不等。村一级的便民服务室,都在村两委办公室改建。

(三)一些经验做法及亮点工作开始涌现。为方便进城务工群众,府谷县在县政务服务中心设立16个乡镇便民服务事项代办窗口,每个乡镇进驻代办工作人员2名,为居住在城区的农村居民全程代办需要回乡办理的有关事项。代办窗口能够完成代办事项9大类、40大项、72小项,较好地解决了在县城居住的10万乡镇居民办事来回跑的痛点。神木市等行政审批改革试点县市已成立行政审批局,“三集中、三到位”改革目标基本实现,具备开展一枚印章管审批的改革条件。

二、存在问题及原因分析

总体来看,虽然我市的“三集中、三到位”改革工作取得了积极成效,但仍处于行政审批事项向政务大厅物理集中的初级阶段,服务窗口很大程度上是派出部门的“收发室”,相比国内经济发达省市至少滞后8-10年,行政审批效率和群众办事方便程度提升的空间很大。

(一)行政审批事项进驻不到位。将行政审批事项集中于政务大厅,是实现审批和监管分离、最终达到审批事项一网通办的前提条件。本次调研的8个县市区行政审批事项进驻率分别为:神木市99.2%、米脂县95.4%、府谷县90%、佳县73%、子洲县65.8%、清涧县50.7%、横山区34.8%、定边县27.4%,均没有达到“应进全进”目标。客观上有政务中心面积不足,新建或改扩建的大厅尚未启用等原因,如横山、定边现有政务中心面积仅1000多平米,无法满足所有单位进驻需要,新大厅年底前投入使用后将会得到改观。主观上有部门不愿意进驻因素,如子洲、佳县、府谷等在行政审批事项进驻窗口不足的情况下,却将银行、水电气缴费、移动联通等便民服务窗口先安排进驻大厅,挤占了本应优先留给审批事项的窗口资源。同时还存在少量事项明确市级应下放县市区,实际没有下放导致进驻不到位的现象,如涉及质监局、工商局的个别审批事项。

(二)进驻大厅的审批事项“体外循环”现象严重。行政审批事项的“物理集中”,只能解决方便的问题,而充分授权才是审批事项发生“化学反应”,实现快捷高效办理的前提。调研组了解到,各部门虽然都按要求签订了授权书,多数窗口启用了行政审批专用章,但进驻服务大厅的行政审批事项除部分即办件外,90%以上的部门首席代表并没有现场决定权、登记发证权和联合审批权,尤其是审批程序较为复杂的发改、国土、城建、林业和水务等部门,审批材料仍要拿回原单位上会研究、签字盖章,甚至个别部门还另加环节和条件,不按承诺的办事流程和时限审批,导致办事窗口只能起到“收发室”的作用。客观上现行法律法规与“三集中、三到位”的要求有部分冲突,主要原因还是部门领导不能转变观念,不能认清改革大势,存在官本位思想。

(三)政务服务窗口人员调换频繁素质参差不齐。本次调研的8个县市区政务服务中心的窗口工作人员,除首席代表为单位正式工作人员外,窗口人员80%以上为公益性岗位,还有部分临聘人员,且经常轮岗调换、业务素质普遍不高,造成审批工作效率不高、服务水平不高。一方面,部门业务人员往往一人兼多职,多数部门担心影响单位日常工作,不愿意将精兵强将派驻到大厅,难以实现大厅工作人员2年相对固定的要求;另一方面,窗口工作任务繁重、管理严格、激励机制缺失、后勤保障不足,窗口人员普遍有懈怠和畏难情绪。

(四)政务服务中心标准化建设经费短缺。全市各县市区除神木市和府谷县外,其它各县区、乡两级政务服务大厅标准化建设经费均存在不同程度的短缺,仅靠县级财政无力承担。调研了解到经费缺口较大的县区有:米脂1600万元、子洲5000万元、清涧4900万元、佳县3000万元、定边5700万元、横山3000万元。《榆林市深化简政放权放管服改革结合优化服务改革实施方案》(榆办发[2018]2号),明确提出“各县市区建设县乡两级政务(便民)服务大厅资金不足部分,南部六县市财政全额补助,北部六县市区市财政按50%予以补贴”,部分县区已与市财政对接,一直没有得到明确回复,影响到政务大厅标准化建设进度。清涧县根据市级文件精神,划拨25亩土地建设新中心,投资200万元完成前期工作,却因市级补助资金不能到位而不得不放弃,另选择2000多平米的设施进行改建。截止调研时,全市镇、村两级服务大厅(室)标准化建设除神木市和府谷县的部分乡镇外,其余县区均没有实质性开展。

(五)政务服务“一张网”建设进展缓慢。年初,《政府工作报告》曾明确提出:投用政务服务“一张网”,让数据多跑路、群众少跑腿。经了解,我市市级政务服务网目前只能实现办事指南查询和网上预约功能距离行政审批事项向网上集中和“一网通办”的目标还有很大差距;县级政务服务网全部未启用。主要原因是为避免重复建设,各县市区都在等待市级明确政务网络软硬件技术参数,待省、市级政务服务网开通后,按照省市统一要求建设。但由于省上开通时间尚未确定,我市政务服务网正式开通时间尚无法确定。

(六)乡镇政务服务中心500平米的建设标准过高。由于城镇化进程不断加快,农村人口大量进城,乡镇政务服务中心办件量呈现“农村少、城市多”的特点。除地处中心城区的街道办事处和县政府驻地镇外,其它大多数乡镇人口呈净流出状态,常住人口普遍不足1万人,每年办件量相对很少。以府谷县田家寨镇为例,全镇户籍人口近1.2万人,在辖区有3座煤矿的情况下,常住人口仅5000人左右,便民服务大厅有办事窗口8个,面积约200平米,8月份办件量最多的社会保障窗口为18件,最少的计生窗口仅办了2件。另一个现象是乡镇便民服务事项季节性较强,每年集中于某一两个月办理,其它时间业务量极少。将来政务服务网开通后,乡镇实体大厅办件量还将进一步下降。因此,现有大厅面积和窗口完全能够满足工作需要,《榆林市市县乡村四级政务服务体系标准化建设实施意见》(榆办字〔2018〕47号)文件规定乡镇便民服务大厅办公场所面积原则不少于500平米的要求脱离实际,容易造成资源浪费。

三、对策建议

实行“三集中、三到位”改革,根本目的是以方便、快捷、优质、高效的服务,打造宽松、优越、安全的投资环境,对于优化我市营商环境具有重要的现实意义。以榆林这样“内陆思维”根深蒂固的城市来说,强力推进“轻审批、重监管”的审批改革,也是打破干部思维模式保守固化,转变政府职能,构建服务型政府的重大举措。因此,我市应在市级层面做好顶层设计的基础上,以“刀口向内、自我革命”的决心深入推进各项改革任务落地落实。

一是加快完成“三集中、三到位”改革任务。市级要全面梳理县市区行政审批服务事项,集中审核必进大厅的项目名称、设定依据和承诺时限等内容,进一步规范办理环节、步骤、程序、时限,形成行政审批服务目录清单,向社会公示。按照“中心之外无审批、平台之外无审批”的工作要求,全面核查授权不到位问题,坚决问责授权不到位的部门主要负责人,杜绝窗口“只受不理”,让办事人员“两头跑”“多头跑”的现象发生。实行部门分管领导现场签批和行政审批科科长窗口坐班制度。办件量少的部门,要在大厅设立综合窗口,实行轮流坐班、收件、预约、窗口办理,实现具有行政审批职能的部门(单位)进驻全覆盖。支持市县政务中心采取“点将”式选配窗口工作人员,确保三分之二以上为部门(单位)在编在岗的业务骨干,坚决消除将临聘人员或本单位难管、业务不熟的人员派驻到大厅的现象,提高中心的政务服务效率。

二是优先保障行政审批事项进驻大厅。根据部分县区大厅窗口资源有限,在当前行政审批事项进驻不到位的情况下,大量便民服务事项过多占用窗口的实际,建议市上出台约束性规定,优先保障行政审批事项进驻政务大厅,凡是涉及行政审批的事项,必须不打折扣、不谈困难、不讲原因,一律一次进驻到位;对于公共服务类事项原则上也要做到应进尽进,确因大厅窗口紧张不能进驻的,经市政府同意后可设立政务服务分中心,接受县市区政务中心的统一管理、考核和监督;对于便民服务类事项,应以方便群众、靠近群众为原则,能下沉到社区、乡村的尽量全部下沉。坚决杜绝行政审批事项没有进驻到位,其他需要分散下沉的水电气缴费、银行、违章处理等便民服务事项占据服务窗口的现象发生。

三是制定正向激励机制稳定窗口工作人员。进驻窗口人员稳定是优化服务的前提。窗口服务人员的辛苦指数、压力指数明显高于其他工作人员,需要更好的激励机制,体现岗位价值。市政务服务中心要督导各县市区制定切实可行的“窗口工作人员激励奖励办法”,吸引审批部门骨干力量进驻大厅。进一步明确进驻窗口工作人员在本单位的提拔使用、职称晋升、福利补贴等方面的优先待遇,同时要根据年度考核评比情况,给予更多评先评优名额,并给予一定的绩效奖励,使窗口服务岗位成为人人争抢的“香饽饽”。为更好地提升服务质量,支持有条件的县市区政务服务大厅实行“朝九晚五”作息制度。鼓励各县市区政务中心建设职工餐厅,为窗口工作人员提供代接放学小孩等人性化服务,给窗口工作人员吃下“安心丸”。同时强化对窗口工作人员政务服务礼仪和业务培训,提升审批服务水平。

四是全力推进政务服务“一张网”建设。政务服务网的开通和顺畅运行,行政审批和服务事项集中在网上大厅办理,是“三集中、三到位”改革的最终目标。根据先进地区经验,网上在线受理水平越高,线下政务大厅的重要性就会逐步下降。全市要将政务服务“一张网”建设作为“三集中三到位”改革的重中之重,强力推进。当务之急是,市级应理顺体制机制,尽快打通部门间的信息孤岛,实现数据互联互通,重点要实现投资在线并联审批平台接入;积极与省上协调沟通,吃清政策要求和标准体系,及早与省政务服务网实现对接;进一步优化网上审批操作流程;同时加强对县级政务服务网建设的指导。县级应积极协调省市,明确县乡村三级电子政务软硬件系统参数,在标准化建设的同时一次性将软硬件设施建设到位,同时做好人员培训,确保市级平台启用后县乡网络也能立即启用。

五是明确市财政支持县乡政务服务体系建设资金补贴标准。建设资金短缺是全市县乡村便民服务标准体系建设进度慢的主要原因,甚至影响到“三集中、三到位”改革的顺利推进。市上要尽快明确对县乡政务服务中心硬件建设的资金支持。市财政局派出工作组,详细核算各县市区政务大厅标准化建设资金缺口,制定补贴实施方案细则,在明年的财政预算中给予安排,确保不因资金问题影响县乡政务服务大厅建设,同时避免部分县区因资金不足,反复多次异地改扩建,造成投资浪费。

六是以服务人口数量确定乡镇便民服务大厅建设体量。调研过程中,县乡两级都反映市上确定的500平米乡镇便民服务大厅建设体量标准过高。调研组通过实地调研认为,服务常住人口2万人以内的,乡镇政务服务大厅建设面积以200平米左右较为适宜。超过2万人的,可根据服务人口数量每增加1万人相应增加100平米比较合适。建议在大多数县区乡镇便民服务中心建设工作全面铺开前,及时调整乡镇便民服务中心建设面积标准。积极鼓励乡镇通过改造现有办公场所设立便民服务中心,面积参照以上标准确定;村级便民服务室原则上一律以现有办公场所改建,避免重复建设和资金浪费。对人口流失严重、且距离县城较远的乡镇,条件允许的情况下,支持在县政务服务中心设立乡镇便民服务窗口,方便居住在县城的农村居民办事。市上要尽快统一确定县乡村三乡政务服务设施的各类标识标牌设计、规格,避免因为新建设施不符合标准体系要求,造成新的浪费。

七是推进行政审批事项标准化建设。市编办、政务服务中心要以“审批速度最快、服务效能最优”为目标,尽快编制审批服务标准化体系和实施细则,完成市县两级政府办事指南编制工作,做到市县权力事项名称、编码、类型、依据相同,将全部行政审批事项的标准操作步骤和要求以统一的格式描述出来,用来指导和规范日常审批工作。要对审批事项、审批要件、受理条件、许可标准、流转环节、办理程序、审批流程、审查标准、审批时限等进行规范细化,实现“行政审批事项标准化、行政审批流程标准化、行政审批服务标准化”,努力解决行政审批中仍然存在的随意性较大、公开透明度不够等问题,为企业和群众提供更加方便的办事条件,使“三集中三到位”成为我市营商环境改善的突破点。

八是深入推进试点县区的行政审批改革工作。神木市、靖边县、绥德县相对集中行政审批权试点改革成效显著,“三集中、三到位”改革比较彻底。建议市上在支持试点县成立行政审批局的同时,尽快督促三个试点县市启动行政审批事项和人员、编制的划转工作,真正启用行政审批局审批公章,实现“一枚印章管审批”,为全市创造改革经验。行政审批局真正独立运行后,就能解决大厅审批事项和审批人员双重管理问题,从根本上解决审批人员不稳定、授权不到位、审批流程体外循环等问题。方便整合审批工作过少的窗口,设立行政审批综合受理窗口,盘活更多窗口和人力资源,缓减部分县区窗口资源紧张问题。


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